LEX LATA, DE LEGE FERENDA : LES NOUVEAUX CHANTIERS DU PARLEMENT PANAFRICAIN POUR UN DROIT PARLEMENTAIRE UNITAIRE.
A notre cher Professeur émérite de Droit Constitutionnel Jacques Mariel Zouankeu, à tous nos condisciples.
« Les lois sont des commandements. », écrivait Portalis dans son Discours Préliminaire du Code civil.
Cette perception du droit pur reçut de larges échos chez de grands doctrinaires du droit. On pourrait bien citer le professeur HansKelsen, maître de l’école de Vienne, théoricien de la Phénoménologie du Droit, et « des neutrons législatifs », (Théorie pure du Droit), inspirateur de notre ancien professeur émérite de droit constitutionnel Jacques Mariel Zouankeu : « Une loi qui ne formule que des recommandations n’est pas une loi, mais quelque chose qui est en forme de droit sans constituer une norme juridique. »
Dans un langage plus explicatif, Marcel Prélotdéfinit la loi comme « l’acte délibéré par le parlement, et promulgué par le Président de la République». C’est tout le sens, l’intérêt du droit parlementaire, plus inclusif et plus large en ce qu’il intègre dans son champ d’actions d’autres catégories de lois comme les lois d’Autorisation, les lois d’Orientation et de Plan, des actes non législatifs comme les Résolutions , les Motions. Ainsi le droit parlementaire, poursuit Prélot, selon le domaine qu’il régit, la nature de ses normes comprend l’ensemble des règles applicables aux assemblées, quelle que soit la nature de ces règles (constitutionnelles, organiques, législatives ou ressortissant à leur ordre intérieur). Comme nous le verrons dans les objectifs et missions du Parlement Panafricain, objet central de ces réflexions, le droit parlementaire couvre à la fois le droit constitutionnel parlementaire, le droit administratif parlementaire qui concerne le fonctionnement des services, le statut du personnel, le régime des biens, et également un droit financier parlementaire, qui présente une spécificité par rapport aux règles de la comptabilité publique.
Dans un autre sens, il se définit comme le droit spécial des assemblées, « l’ensemble des règles écrites ou coutumières que suivent les membres des assemblées politiques dans leur comportement individuel ou collectif » (Droit Parlementaire Pierre Avril et Jean Gicquel, Domat Droit Public, p174). Le constat est que les personnes physiques ne sont pas les seuls sujets de droit, en tant que titulaires de droit et débitrices d’obligations. Les Etats sont aussi assujettis à des lois dans une large mesure au sein de leurs espaces communautaires juridiques nationaux respectifs de souveraineté, et même au delà, dans d’autres universels, régionaux, sous régionaux. Il s’agit d’accords, traités, conventions bilatéraux, multilatéraux qui s’imposent à eux. On assiste alors de plus en plus chez les Etats à un rétrécissement progressif d’une parcelle de leur souveraineté du fait de la primauté de ces lois internationalesqui se substituent aux lois nationales, si elles n’ont une force supérieure à ces dernières. Vivons nous alors l’ère d’un « Nouvel Contrat Social » à l’échelle supra nationale, prolongement normal du « Contrat Social Originel » tel que décrit par Jean Jacques Rousseau,?C’est conscients de la seule alternative de survie communede prendre en compte les aspirations et les préoccupations de leurs peuples face aux nouveaux défis et menaces que des Chefs d’Etats Africains d’alors des premières années d’indépendance très tôt, s’étaient regroupés, à l’image de ceux de pays d’autres contrées pour créer une Institution à l’échelle continentale , le 25 Mai 1963, à Addis-Abeba : l’Organisation de l’Unité Africaine ( OUA). De sa création à nos jours, que de chemin parcouru, que d’institutionsd’intégration mises en place sur ses flancs.
Le Parlement panafricain (PAP) dont le siège se trouve à Johannesburg fait partie des neuf organes proposés dans le Traité de 1991 instituant la Communauté économique africaine (Traité d’Abuja). Comme stipulé à l’article 17 de l’Acte constitutif de l’UA, son objectif, est « d’assurer la pleine participation des peuples africains au développement et à l’intégration économique du continent. »
Il est un des organes de l’Union Africaine avec la Conférence des Chefs d’Etat, le Conseil Exécutif, la Cour de Justice, la Commission de l’Union Africaine, le Comité des Représentants Permanents (COREP), les Comités techniques spécialisés, le Conseil économique, social et culturel, les Institutions financières.
Les Organes du PAP sont le Bureau composé d’un Président et de quatre Vice-Présidents, les Commissions au nombre de 11 et un Secrétariat.
Les députés du PAP sont désignés ou élus pour cinq ans par les assemblées législatives de leurs États membres. En vertu du protocole actuel, ils doivent être obligatoirement députés de leurs pays (article 7 du règlement intérieur du parlement Panafricain).
Concernant le mode d’élection de ses membres, le Protocole, en son article 5, prévoit qu’en attendant l’élaboration d’un code pour l’élection au Parlement continental au suffrage universel direct, il doit être déterminé par le Parlement national ou tout autre organe délibérant de chaque Etat membre.
Le Parlement compte jusqu’à 250 membres députés et sénateurs confondus, représentant les 54 États membres de l’UA qui ont ratifié le Protocole portant création du Parlement (cinq membres par État membre, dont au moins une femme, et la prise en compte de la diversité des opinions politiques représentées dans les parlements ou organes législatifs nationaux).
C’est tout le sens au regard des enjeux de cet ambitieux et noble chantier de projet de vastes réformes adoptées par la Conférence de l’Union Africaine, relatif à la réforme institutionnelle de l’Union Africaine. Cette réforme placée sous la direction de l’actuel Président de l’Union Africaine S E Paul Kagamé, Président de la République du Rwanda, ne pouvait manquer de retenir une attention et un intérêt particuliers à l’endroit des députés du Parlement Panafricain lors de sa session ordinaire du 7 au 18 mai 2018 à Johannesburg. En effet, le Chef de l’Unité de la Réforme Institutionnelle de l’UA, le professeur MoukokoMbonjo avait bien exhorté le Parlement Panafricain (PAP), à s’engager plus efficacement dans le processus de réforme institutionnelle et à y apporter une contribution formelle pour examen et insertion au cours des réunions sur la réforme institutionnelle prévues avant le sommet ds Chefs d’Etat en juin, juillet 2018 à Nouackchott.
D’où la décision de la Plénière sous la Présidence de l’Honorable Roger Nkodo de créer par consensus un sous comité chargé de conduire les inter actions et les réflexions du PAP sur le processus de réforme institutionnelle de l’UA et de réfléchir aux réformes internes nécessaires au sein du PAP pour soutenir le projet de réforme institutionnelle de l’ UA. Les propositions prioritaires du PAP, prises en compte par la Commission Ad Hoc de Réformes présidée par votre serviteur élu, sont regroupées dans les cinq domaines d’intervention identifiés comme essentiels pour renforcer l’UA et la repositionner pour mieux servir les populations africaines. Il s’agit du financement de l’Union Africaine de manière durable avec la pleine appropriation du processus de financement par les Etats membres, de la gestion efficace et efficiente des activités de l’Union Africaine au niveau politique et opérationnel, de l’établissement de liens entre l’Union Africaine et ses citoyens, de la mise en œuvre des principales priorités et portée continentale et du réalignement des institutions de l’Union Africaine afin de mettre en œuvre ces priorités.
Le Financement de l’Union Africaine de manière durable avec la pleine appropriation du processus de financement par les Etats membres.
Le Financement de l’Union Africaine, de ses organes, notamment le Parlement constitue une question centrale qui attend encore des réponses aussi bien au niveau de ses origines que de sa mise en œuvre.
Le PAP a toujours émis le souhait de réaffirmer sa compétence et son rôle dansle processus de l’Union. Il n’est pas contesté qu’il revient au bureau la gestion et l’administration du Parlement, d’élaborer son propre projet de budgetqu’il soumet à la commission permanente compétente. Mais la curiosité pour ne pas dire la criarde incongruité du Parlement panafricain, une première, à notre connaissance est que son Président, contrairement à ses pairs qui officient dans les parlements nationaux et sous régionaux n’est pas l’ordonnateur des dépenses. Le PAP élabore, examine, adopte son budget, examine et débat aussi du budget de l’Union.
Ces pouvoirs et attributions sont bien consacrés par l’article 4.g et rappelés par l’article 82 du Règlement Intérieur, et l’article 8.2 du Protocole actuel adopté à Malabo le 27 juin 2014. Ainsi, un barème des contributions reposant sur la volonté d’atteindre les objectifs de 100/% du budget opérationnel de l’Union, 75/% du budget –programme avait été établi sur la base d’un système à plusieurs niveaux en fonction du niveau du PIB du pays concerné ( niveau 1 à 3, selon le niveau du PIB pour déterminer sa capacité de payer) et un régime des sanctions contre les Etats non à jour de leurs cotisations ainsi que les cas d’exonération qui devaient être conjointement examinés. Lors du Sommet de Kigali en 2016, les Etats membres avaient convenu de lever chacun une taxe de 0,2/%sur les importations de certains produits dits « éligibles »pour lever les fonds nécessaires à leur contribution aux différents budgets de l’Organisation. C’est donc à juste raison que le rapport de l’Unité de Réforme a bien soutenu que la mise en œuvre du pouvoir budgétaire du PAP pourrait bien permettre de promouvoir et de contrôler l’efficacité et la régularité des contributions des Etats membres ainsi que l’adoption des législations nationales qui jouent un rôle déterminant dans le financement de l’Union, dans la prise en charge par eux mêmes dans leurs budgets respectifs de toutes les dépenses occasionnées par les missions des députés panafricains ( déplacements, hébergements, restauration ) Ces dépenses sont totalement ignorées par les services de la comptabilité et affaires financières de l’Union qui n’octroie, comble de traitement inégal par rapport aux membres des autres organes de l’Union aucune indemnité aux parlementaires. Ce qui n’est guère le cas pour les autres membres des organes de l’UA, des parlementaires des parlements sous régionaux comme ceux de la CEDEAO, de l’UEMOA. Pourrait on ignorer que les députés du PAP sont à la disposition de l’Union et travaillent au nom et pour le compte des 1, 2 milliards d’africains ?
En vertu de l’article 4. f de son Règlement intérieur et l’article 11 du Protocole de Malabo, les parlementaires panafricain pourraient bien proposer la modification de l’article 10 du dit protocole relatif aux indemnités de mettre à contribution le budget de l’Union Africaine. Il urge aussi, au vu de ce qui précède par conséquent, au nom du droit parlementaire comparé national, supranational, appliqué dans les parlements de la CEDEAO, la CEMAC, l’Union Européenne de rendre effectif le pouvoir budgétaire du Parlement Panafricain. Cette juste mesure est bien conforme à l’article 11(2) du Protocole du PAP de 2001, notamment en intégrant l’examen du budget du PAP dans l’élaboration du budget de l’UA qui devrait coïncider avec la période de la session du PAP pour lui permettre de jouer son rôle primordial de contrôle de politique publique. Ce qui n’est pas le cas malheureusement, compte tenu du fort décalage du calendrier budgétaire de l’Union qui précède celui du PAP. Le budget total du PAP, au titre de l’exercice 2019 s’élève à 18.510.115 dollars EU, soit une baisse de 7,9% par rapport au budget de 2018 qui se chiffrait à 19.964.559 dollars EU. C’est le résultat d’une réduction considérable des programmes financés par les partenaires et alloués aux projets. Alors que le budget financé par les Etats membres est passé de 17 millions à 18 millions de dollars EU, soit une augmentation de 6%.
Ainsi des mesures urgentes devraient être prises pour relever le budget du PAP et rendre effectif le pouvoir budgétaire et de contrôle du Parlement panafricain, conformément à l’article 11(2) du Protocole du PAP de 2001, en intégrant l’examen du budget par le PAP dans le processus budgétaire de l’UA.
La gestion efficiente et efficace des activités de l’Union tant au niveau politique qu’opérationnel constitue une grande préoccupation.Le processus de réforme pourrait aboutir à l’examen du Règlement intérieur du PAP et celui des organes directeurs de l’UA. Ce qui pourrait alors rendre opérationnelles la collaboration et les interactions institutionnelles ainsi que l’équilibre des pouvoirs entre les organes législatif et exécutif de l’Union africaine.
Le PAP est l’organe le plus efficace pour bien renouer le lien entre l’Union Africaine et ses citoyens.
Le Parlement panafricain, au départ avait été conçu comme une plate-forme visant à impliquer les populations de tous les États africains dans les discussions et la prise de décisions sur les problèmes et défis auxquels fait face le continent
En dépit des efforts fournis, force est de constater au niveau de l’élite comme au niveau des citoyens de base que l’ Union Africaine pêche par défaut de visibilité au niveau des populations, pour ses missions, ses règles d’organisation et de fonctionnement. En tant qu’organe créé pour assurer une participation effective des populations africaines au développement et à l’intégration économique du continent (art 17. 1 de l’Acte Constitutif de l’Union Africaine) le PAP semble être le mieux placé au regard de son mandat pour servir de point d’entrée et d’interface entre l’Union Africaine et ses citoyens et pour promouvoir les programmes et objectifs de l’Union Africaine dans les Etats membres.
Le Parlement pan africain devrait aussi exercer ses pleins pouvoirs législatifs. Ce qui est loin d’être le cas aujourd’hui. Bâtir une Union africaine digne de ce nom passera par un parlement panafricain doté pleinement de pouvoirs législatifs.Le but ultime du Parlement panafricain est de devenir une institution dotée de pleins pouvoirs législatifs, et dont les membres seront élus au suffrage universel. En attendant la réalisation de cet objectif, le PAP dispose de pouvoirs consultatifs, de conseil et de contrôle budgétaire au sein de l’Union africaine (UA). Avec ses pouvoirs actuels, le PAP élabore des lois types pour le continent.
En résumé l’objectif à long terme du Parlement Panafricain est de devenir « Une Institution législative continentale avec des pouvoirs pour légiférer, de contrôle sur les autres institutions de l’Union africaine (UA), et de constituer une institution législative qui incarne la présence et la participation des citoyens du continent Africain. ».
L’adoption du nouveau Protocole révisé de Malabo en juin 2014 avait suscité beaucoup d’espoir pour le PAP d’exercer enfin pleinement son pouvoir législatif de représentation et de contrôle. Quatre années après, la triste réalité est que le Protocole jusqu’ici n’a été signé que par 19 pays et ratifié par 11 sur les 55 que compte aujourd’hui l’Union Africaine. Il est bon de rappeler que le Protocole n’a besoin que de la signature et la ratification des 2/3 des Etats membres pour que le PAP puisse parachever l’intégration et le développement économique en légiférant sur des domaines fondamentaux comme l’immigration, le libre échange, le changement climatique, la gestion des ressources naturelles, la sécurité alimentaire, la nutrition, la lutte contre le terrorisme.Sauf à méconnaitre les règles gouvernant la mise en œuvre des traités et accords internationaux, l’on ne saurait sérieusement tenir les parlementaires pour responsables de cette situation d’immobilisme . Il est bien admis par la Constitution de la plupart des Etats de l’Union Africaine, qu’en matière de Traités Internationaux c’est bien le Président de la République qui négocie les engagements internationaux et non le Parlement (Article 95 de la Constitution du Sénégal). Il s’y ajoute, toujours selon cet article que le Président ratifie ou les approuve éventuellement sur autorisation du Parlement. Nos dirigeants craindraient-ils pour leur souveraineté comme semblent les leur faire croire certains? Cette disposition de la Constitution du Sénégal ( art 96 ) , érigée en règle :« La République du Sénégal peut conclure avec tout Etat africain des accords d’association ou de communauté comprenant abandon partiel ou total de souveraineté en vue de réaliser l’unité africaine. » nous invite à répondre par la négative.
A l’image de beaucoup d’Institutions Continentales, en Europe avec l’Union Européenne et ailleurs, il existe des ensembles régionaux, sous régionaux, économiques comme le Parlement de la CEDEAO, le Parlement de l’UEMOA, le Parlement de la CEMAC, Forum Parlementaire des Etats de l’Afrique Australe et le Parlement Arabe. Ce dernier créé après le sommet de la Ligue Arabe de 2001 a la particularité d’être constitué par 22 pays arabes d’Afrique (dix) et d’Asie (12). Il s’agit de l’Algérie, Bahreïn, Comores, Djibouti , Égypte, Émirats arabes unis, Irak, Jordanie, Koweït, Liban , Libye, Mauritanie, Maroc, Oman, Palestine Qatar, Arabie saoudite, Somalie, Soudan, Syrie, Tunisie, Yémen.
Ce mode organisationnel est bien prévu par le Parlement Panafricain (RèglementIntérieur, Quinzième Partie. Article 77) qui traite des Relations avec les Parlements Régionaux et Régionaux, Echanges d’informations, contacts et mécanismes réciproques : « 1) Le Parlement travaille en étroite collaboration avec les Parlements des Communautés économiques régionales et les Parlements nationaux ou les autres organes délibérants des Etats membres. 2) Le Parlement peut convoquer des forums consultatifs annuels avec les Parlements nationaux ou autres organes délibérants des Etats membres et des Parlements des Communautés économiques régionales ou pour débattre des questions d’intérêt commun. »
Autoriser le PAP à assumer et à exercer pleinement ses fonctions législatives exigerait en effet d’examiner selon les règles du Droit Parlementaire Administratif la structure et les besoins en personnel du PAP, ainsi que le statut et les conditions de service du personnel et des membres des parlements. Il a été observé que les règles et règlements actuels de l’UA comportent des anomalies pour ce qui concerne les catégories et traitements correspondant aux grades et échelons du personnel du Parlement panafricain.
Au cours des cinq dernières années, le Parlement panafricain a fourni des efforts louables pour identifier les domaines où les lois-types peuvent être élaborées et adoptées afin de favoriser et renforcer l’intégration continentale. Il s’agit des domaines comme ceux des personnes vivant avec un handicap, de la sécurité alimentaire et des changements climatiques et la gestion des ressources naturelles.
Par législation type, on entend une législation uniforme proposée par un organe législatif, pour adoption. L’objectif d’une loi type est d’établir un cadre utile permettant aux organes législatifs d’avoir un certain degré d’uniformité dans leur gouvernance, leur organisation et leur gestion.
La mise en œuvre d’un dispositif législatif unitaire devrait bien s’inscrire dans un processus alliant à la fois des exigences de rapidité et sécurité. Elle nous inspire à réfléchir sur un modèle qui allie à la fois un système horizontal «les vases communicants » et un système vertical « les escaliers ». Ainsi pour leur élaboration et adoption, dès lors qu’un projet de loi a été soumis au Parlement Pan africain, il pourrait en premier lieu être soumis aux membres des assemblées parlementaires sous régionales des cinq régions de l’Afrique qui auront comme relais les députés du Parlement panafricain regroupés dans leurs Caucus respectifs : le Parlement de la CEDEAO pour l’Afrique de l’Ouest, la CEMAC pour les pays de l’Afrique centrale, la l’ EALA pour l’Afrique de l’Est, la SADC pour l’Afrique Australe, le Parlement arabe. S’agissant du Parlement arabe, sa particularité est qu’il regroupe à la fois des pays des régions de l’Asie (12) et de l’Afrique (10).L’équation ainsi poséeest comment ce parlement pourra régler des questions relevant exclusivement de pays membres de l’Union Africaine ? Face à cette équation, on pourrait proposer une solution consistant à créer au sein ou en marge du parlement arabe un organe traitant et délibérant de sujets touchant les Etats Africains membres du parlement arabe pour débattre et adopter des projets et propositions concernant l’Union Africaine. Les parlementaires de ces assemblées régionales pourraient en premier lieu examiner, débattre de ces projets au sein de la ou des commissions parentes, harmoniser leurs vues et positions, en vue de son adoption sous réserve de respect et de conformité d’engagements inter continentaux (Traités, Accords, Conventions) par leurs assemblées plénières respectives. Le projet de loi pourrait ensuite être retourné à la Conférence des Chefs d’Etat ou directement au bureau du parlement panafricain qui le transmettra aux commissions compétentes.
Le projet de loi, après adoption par l’Assemblée plénière du parlement panafricain pourrait être soumis au visa de la Conférence des Chefs d’Etat dans des conditions de quorum, et vote préalablement définis par des textes.
On ne devrait pas occulter que ces lois une fois adoptées, devront être appliquées pour le règlement de contentieux et conflits de différents ordres très complexes, du fai de certains éléments d’extranéité.Nous pourrions relever la question de la nationalité des parties , la loi applicable compte tenu du lieu du ressort du tribunal devant lequel une affaire contentieuse va être portée en vertu de la « lexfori) » , de la loi du lieu où le contrat a été conclu en vertu de la « lex loci contractus », de la loi du lieu où le délit a été commis en vertu de la « lex loci delicti ». Ces litiges pourraient être réglés à la lumière des règles, usages du Droit International Privé ou Public.Quid alors de la juridiction compétente ? Les juridictions sous régionales comme celles de la Cour de Justice de la CEDEAO pour les Etats de la région Afrique de l’Ouest, celles des autres régions de l’Est, du Centre, du Nord et de la région australe pourraient bien connaitre en premier ressort des contentieux. Les voies de recours seraient alors soumises en dernier ressort à la compétence de la Cour de Justice de l’Union Africaine.
Lex Lata, au vu de ce qui précède, le Parlement panafricain, peine à accomplir ses fonctions législatives et de contrôle. En la personne de son Président, l’Honorable Roger Nkodo, il est bien en phase avec les recommandations du Président de l’Union Africaine dans l’édification des nouveaux chantiers des réformes sur l’organisation, le fonctionnement de l’Union Africaine, en mettant en place un cadre, un dispositif textuel cohérent pour l’efficacité dans l’action, l’efficience dans les résultats.
Le DelegeFerenda, les différents points de réformes énumérés ci dessus, devraient être concrétisés à travers des lois unitaires consolidant. Face aux nombreux défis, l’Afrique, aujourd’hui est bien à la croisée des chemins.Les peuples d’Afrique s’évertuent à surmonter des difficultés à la fois structurelles et conjoncturelles. Mais c’est seulement autour d’une une convergence de vision, d’action et de réaction dans des secteurs vitaux, stratégiques, que les gouvernants africains pourront résoudre les problèmes cruciaux de leurs populations comme la santé, l’éducation, la sécurité , la grande criminalité, le populisme, le terrorisme et ce tragique flux migratoire d’africains, en majorité des jeunes, victimes des sirènes et mirages des terres promises, « des Eldorado ». Pourtant, rien ne devrait justifier ces actes de désespoir suicidaires au sein de notre chère jeunesse . Car l’Afrique détient aujourd’hui les plus grandes ressources stratégiques dans le monde in quantifiables, dispose des sols fertiles, de grands réseaux hydrauliques, une bonne pluviométrie, un climat propice, des ressources humaines avec le plus taux de population jeune au monde. Dès lors ,« One Africa, One Voice »plus qu’un simple slogan, une profession de foi lyrique pourrait bien être une heureuse réalité, avec une réelle volonté politique des gouvernants et l’abnégation de leurs peuples.
Maître Djibril War, député à l’Assemblée Nationale
Chef de la Délégation Sénégalaise au Parlement Panafricain
Président de la Commission Ad hoc des Réformes du Parlement Panafricain
wardjibril@yahoo.fr